การพนันใต้ดินในประเทศไทย: มุมมองเศรษฐกิจและโอกาสเชิงนโยบาย

การพนันใต้ดินในประเทศไทยมักถูกพูดถึงในมิติด้านกฎหมาย ศีลธรรม หรืออาชญากรรม แต่ในอีกด้านหนึ่ง การพนันใต้ดินยังเป็นปรากฏการณ์ทางเศรษฐกิจที่หมุนเวียนเม็ดเงินจำนวนมาก และสะท้อนให้เห็นถึงช่องว่างทั้งในระบบกฎหมาย ระบบภาษี และทางเลือกด้านความบันเทิงของประชาชน การมองเห็นภาพเศรษฐกิจอย่างรอบด้านจึงเป็นกุญแจสำคัญในการออกแบบนโยบายที่สร้างประโยชน์สูงสุดให้กับประเทศ

บทความนี้ชวนมองการพนันใต้ดินในมุมเศรษฐกิจว่ามีเงินหมุนเวียนในระบบอย่างไร ส่งผลต่อโครงสร้างเศรษฐกิจและสังคมแบบไหน และที่สำคัญคือ หากประเทศไทยสามารถบริหารจัดการปรากฏการณ์นี้อย่างเป็นระบบ จะเกิดโอกาสเชิงเศรษฐกิจและรายได้ของรัฐได้อย่างไรบ้าง

ภาพรวมการพนันใต้ดินในไทย: เศรษฐกิจนอกระบบที่มองไม่เห็น

การพนันใต้ดินคือกิจกรรมการพนันที่ไม่ได้อยู่ในกรอบกฎหมายและไม่มีการจดทะเบียนหรือเสียภาษีอย่างเป็นทางการต่อรัฐ ไม่ว่าจะเป็นบ่อนใต้ดิน โต๊ะบอล หวยเถื่อน หรือรูปแบบออนไลน์ที่ไม่มีใบอนุญาตในประเทศ ทั้งหมดนี้จัดอยู่ในกลุ่มเศรษฐกิจนอกระบบ (informal / shadow economy)ที่ตรวจวัดได้ยาก

ในเชิงเศรษฐกิจ การพนันใต้ดินสะท้อนประเด็นสำคัญหลายด้าน ได้แก่

• มีดีมานด์ที่ชัดเจน– ความต้องการเล่นพนันยังคงมีอยู่ แม้กฎหมายจะเข้มงวด ทำให้กิจกรรมไหลไปอยู่ใต้ดินแทนที่จะอยู่ในระบบที่ควบคุมได้
• มีเงินหมุนเวียนระดับหนึ่งในชุมชน– แม้จะไม่มีตัวเลขที่แน่ชัด แต่ในหลายพื้นที่ บ่อนหรือวงพนันทำหน้าที่คล้ายศูนย์กลางเงินหมุนเวียนในท้องถิ่น
• ไม่ได้สะท้อนในจีดีพีอย่างถูกต้อง– เม็ดเงินที่เกิดขึ้นจริงไม่ถูกรวมในสถิติทางเศรษฐกิจ และไม่กลายเป็นรายได้ภาษีของรัฐ

กล่าวโดยสรุป การพนันใต้ดินคือกิจกรรมเศรษฐกิจที่มีอยู่จริงแต่ถูกนับเป็น "พื้นที่มืด" ของระบบเศรษฐกิจอย่างเป็นทางการ ซึ่งตรงนี้เองคือทั้งความท้าทายและโอกาสของนโยบายภาครัฐ

มิติทางเศรษฐกิจของการพนันใต้ดิน: เงินหมุนเวียน การจ้างงาน และโครงสร้างรายได้

แม้จะไม่มีฐานข้อมูลอย่างเป็นระบบ แต่เราสามารถมองเห็นมิติทางเศรษฐกิจของการพนันใต้ดินได้จากโครงสร้างกิจกรรมที่เกี่ยวข้อง ตั้งแต่ผู้จัด ผู้เล่น ไปจนถึงธุรกิจแวดล้อมรอบ ๆ

1. การหมุนเวียนของเงินในระดับชุมชนและท้องถิ่น

ในเชิงเศรษฐกิจ การพนันใต้ดินทำหน้าที่เป็นช่องทางการหมุนเวียนเงินระหว่างกลุ่มคนในพื้นที่ เช่น

• ผู้เล่นใช้เงินส่วนหนึ่งเดิมพัน ซึ่งเป็นการใช้จ่ายรูปแบบหนึ่งในระบบเศรษฐกิจ
• ผู้จัด (เจ้ามือ) มีรายได้จากส่วนต่างหรือค่าต๋ง และนำรายได้นั้นไปใช้จ่ายในชีวิตประจำวัน ซื้อสินค้าและบริการอื่น ๆ
• รายได้จากบ่อนหรือวงพนันบางส่วนอาจไหลไปสู่ธุรกิจท้องถิ่น เช่น ร้านอาหาร ที่พัก รถรับส่ง หรือบริการอื่น ๆ

เม็ดเงินเหล่านี้ แม้จะอยู่ในระบบใต้ดิน แต่ในความเป็นจริงก็ยังหมุนเวียนอยู่ในเศรษฐกิจจริงของประเทศแตกต่างเพียงแค่ไม่ได้ถูกนับรวมและเก็บภาษีอย่างเป็นทางการเท่านั้น

2. การจ้างงานโดยนัย (implicit employment)

การพนันใต้ดินยังสร้างงานในลักษณะไม่เป็นทางการให้กับคนจำนวนหนึ่ง เช่น

• คนดูแลสถานที่ รปภ. หรือคนเฝ้าทางเข้าออก
• คนเดินโพย รับแทง เก็บเงิน หรือส่งสลิป
• ผู้ให้บริการเสริม เช่น อาหาร เครื่องดื่ม หรือการเดินรถรับส่ง

ถึงแม้การจ้างงานลักษณะนี้จะไม่มีหลักประกันทางสังคมแต่ก็สะท้อนให้เห็นว่ามีแรงงานส่วนหนึ่งที่พึ่งพาเศรษฐกิจจากกิจกรรมการพนันใต้ดินอยู่ไม่น้อย หากรัฐสามารถดึงกิจกรรมบางส่วนเข้าสู่ระบบได้ ก็มีโอกาสเปลี่ยนงานเสี่ยง ๆ แบบใต้ดินให้กลายเป็นการจ้างงานที่มีมาตรฐานและปลอดภัยมากขึ้น

3. โครงสร้างรายได้และการกระจุกตัวของผลประโยชน์

รายได้จากการพนันใต้ดินมักจะกระจุกตัวอยู่ที่เจ้ามือหรือผู้จัดในขณะที่ผู้เล่นจำนวนมากมีโอกาสขาดทุนมากกว่ากำไร เมื่อมองในระดับมหภาค โครงสร้างเช่นนี้อาจทำให้เกิดการกระจุกตัวของรายได้ในมือผู้จัด ไม่ได้กระจายผ่านระบบภาษีหรือสวัสดิการสังคมอย่างทั่วถึง

หากกิจกรรมเหล่านี้สามารถถูกจัดการให้อยู่ในระบบที่เก็บภาษีและควบคุมได้รายได้ส่วนหนึ่งจะถูกเปลี่ยนจากกำไรส่วนบุคคลมาเป็นรายได้สาธารณะที่รัฐสามารถนำไปลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน การศึกษา หรือสาธารณสุขได้

ต้นทุนทางเศรษฐกิจของการพนันใต้ดิน: เหตุผลที่ควรถูกจัดการอย่างเป็นระบบ

แม้บทความนี้จะเน้นมุมมองเชิงโอกาสทางเศรษฐกิจ แต่ก็จำเป็นต้องยอมรับว่า การพนันใต้ดินสร้างต้นทุนแฝงทางเศรษฐกิจและสังคมอยู่ไม่น้อย โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อไม่มีกรอบควบคุมที่ชัดเจน

• รัฐสูญเสียรายได้ภาษี– เม็ดเงินจำนวนมากหมุนเวียนอยู่นอกระบบภาษี ทำให้รัฐขาดโอกาสในการนำรายได้นั้นมาพัฒนาประเทศ
• เพิ่มความเสี่ยงต่อหนี้ครัวเรือน– การเล่นพนันโดยไม่มีระบบกำกับดูแล อาจทำให้บางครัวเรือนมีภาระหนี้สินเพิ่มขึ้น โดยไม่มีระบบช่วยคัดกรองหรือให้คำปรึกษาด้านการเงิน
• ต้นทุนในกระบวนการยุติธรรม– การจับกุม ปราบปราม ดำเนินคดี ล้วนมีต้นทุนเชิงงบประมาณและทรัพยากรบุคลากรของรัฐ

ความท้าทายเหล่านี้เอง ทำให้แนวคิดเรื่องการจัดการหรือปรับกรอบนโยบายเกี่ยวกับการพนันถูกหยิบยกขึ้นมาพิจารณาในหลายประเทศ รวมถึงประเทศไทยในช่วงหลายปีที่ผ่านมา

โอกาสเชิงเศรษฐกิจหากดึงกิจกรรมจากใต้ดินขึ้นสู่ระบบ

คำถามสำคัญเชิงนโยบายคือ ไม่ใช่เพียงจะปราบหรือไม่ปราบการพนันใต้ดิน แต่คือจะจัดการอย่างไรให้ผลกระทบด้านลบลดลง และผลประโยชน์ต่อเศรษฐกิจและสังคมเพิ่มขึ้นต่างหาก แนวทางที่มักถูกพูดถึงคือ การดึงกิจกรรมบางรูปแบบขึ้นมาสู่ระบบที่รัฐสามารถกำกับ ควบคุม และจัดเก็บรายได้ได้อย่างโปร่งใส

1. การขยายฐานรายได้ภาษีของรัฐ

หากบางรูปแบบของการพนันถูกนำเข้าสู่ระบบที่ถูกกฎหมายและมีใบอนุญาต รัฐสามารถ

• จัดเก็บภาษีจากกำไรของผู้ประกอบการ
• เก็บค่าธรรมเนียมใบอนุญาตที่สามารถออกแบบให้สะท้อนต้นทุนการกำกับดูแล
• กำหนดให้ผู้ประกอบการร่วมสมทบเงินเข้ากองทุนสาธารณะ เช่น กองทุนป้องกันและบำบัดปัญหาการพนัน หรือกองทุนพัฒนาชุมชน

รายได้ส่วนนี้หากมีการบริหารจัดการที่ดี สามารถกลายเป็นเครื่องมือสำคัญในการลงทุนเชิงสังคมเช่น การศึกษา สาธารณสุข หรือการคุ้มครองผู้มีรายได้น้อย ทำให้เม็ดเงินที่เดิมหมุนเวียนอยู่ใต้ดิน ถูกเปลี่ยนให้เป็นประโยชน์ร่วมของสังคมโดยรวม

2. การสร้างงานอย่างเป็นทางการและเพิ่มคุณภาพแรงงาน

เมื่อกิจกรรมบางส่วนถูกดึงขึ้นมาสู่ระบบทางการ ย่อมตามมาด้วยการสร้างงานในธุรกิจที่ได้รับอนุญาต เช่น

• งานด้านบริหารจัดการสถานบันเทิงหรือศูนย์เกมที่ได้รับใบอนุญาต
• งานบริการลูกค้า รปภ. ฝ่ายเทคนิค และหลังบ้าน
• งานด้านกฎหมาย การเงิน การตรวจสอบ และกำกับดูแล

ข้อดีคือ แรงงานเหล่านี้สามารถเข้าสู่ระบบประกันสังคมมีมาตรฐานการจ้างงานที่ชัดเจน ได้รับการฝึกอบรมด้านความปลอดภัย การบริการ และจริยธรรม ส่งผลให้คุณภาพแรงงานโดยรวมของประเทศเพิ่มขึ้นไม่ใช่เพียงแค่จำนวนงานที่มากขึ้น

3. การเพิ่มมูลค่าในอุตสาหกรรมท่องเที่ยวและบริการ

ในหลายประเทศ การพนันที่ถูกกำกับดูแลอย่างเข้มงวดถูกใช้เป็นหนึ่งในเครื่องมือเสริมศักยภาพการท่องเที่ยวควบคู่กับโรงแรม ศูนย์ประชุม ห้างสรรพสินค้า และแหล่งบันเทิงอื่น ๆ โดยกำหนดโซนหรือพื้นที่เฉพาะอย่างชัดเจน

สำหรับประเทศไทย หากมีการออกแบบอย่างรอบคอบ กิจกรรมที่เคยอยู่ใต้ดินบางส่วนอาจถูกแปรให้เป็น

• ศูนย์บันเทิงครบวงจรที่เน้นคุณภาพ มาตรฐานสากล และความรับผิดชอบต่อสังคม
• แหล่งท่องเที่ยวเชิงเศรษฐกิจที่ดึงเม็ดเงินจากนักท่องเที่ยวต่างชาติ แทนที่จะให้เงินไหลออกไปประเทศเพื่อนบ้าน
• โอกาสสร้างระบบนิเวศธุรกิจใหม่ ๆ เช่น การจัดอีเวนต์ โรงแรม ร้านอาหาร และบริการขนส่ง

ทั้งหมดนี้ต้องอยู่ภายใต้กรอบกฎหมายที่ชัดเจน เพื่อให้ประโยชน์ทางเศรษฐกิจเดินคู่กับความรับผิดชอบทางสังคมอย่างสมดุล

4. การออกแบบระบบคุ้มครองผู้บริโภคและลดผลกระทบด้านลบ

ข้อได้เปรียบสำคัญของการดึงกิจกรรมจากใต้ดินเข้าระบบ คือ รัฐสามารถกำหนดมาตรการคุ้มครองผู้เล่นได้อย่างเป็นรูปธรรม เช่น

• กำหนดอายุขั้นต่ำและการยืนยันตัวตนที่ชัดเจน
• กำหนดวงเงินเดิมพันสูงสุด เพื่อป้องกันการเล่นเกินกำลัง
• มีช่องทางให้คำปรึกษาทางการเงินและจิตวิทยาสำหรับผู้ที่เริ่มมีปัญหา
• บังคับให้มีการเปิดเผยข้อมูลโอกาสได้-เสียอย่างโปร่งใส

ผลลัพธ์คือ แม้จะยังมีกิจกรรมการพนันอยู่ในสังคม แต่ความเสี่ยงต่อการเกิดปัญหาเชิงลึกจะลดลงเมื่อเทียบกับการปล่อยให้ทั้งหมดไหลไปอยู่ในระบบใต้ดินที่ไร้มาตรฐานควบคุม

บทเรียนจากต่างประเทศ: การพนันถูกกฎหมายในฐานะเครื่องมือเศรษฐกิจ

หลายประเทศเลือกใช้แนวทางทำให้การพนันบางรูปแบบถูกกฎหมายและควบคุมได้แทนการผลักทุกอย่างลงใต้ดิน จากประสบการณ์ของประเทศเหล่านี้ สามารถสรุปบทเรียนเชิงเศรษฐกิจที่น่าสนใจได้ เช่น

• ใช้ระบบภาษีเป้าหมาย (earmarked taxes)– รายได้ภาษีจากการพนันถูกจัดสรรตรงไปยังงบด้านการศึกษา สาธารณสุข หรือโครงสร้างพื้นฐานอย่างเฉพาะเจาะจง ทำให้สังคมมองเห็นผลลัพธ์เชิงบวกได้ชัดเจน
• กำกับดูแลด้วยหน่วยงานเฉพาะ– มีองค์กรกำกับดูแลที่มีความเป็นอิสระ ตรวจสอบได้ ตั้งมาตรฐาน และทำงานร่วมกับทั้งภาครัฐและเอกชน
• สร้างมาตรการเล่นอย่างรับผิดชอบ (responsible gambling)– ผู้ประกอบการต้องร่วมรับผิดชอบต่อผลกระทบทางสังคม ไม่ใช่เพียงมุ่งกำไรสูงสุด

แม้บริบทของแต่ละประเทศจะแตกต่างกัน แต่บทเรียนร่วมคือ การพนันสามารถถูกใช้เป็นเครื่องมือเสริมเศรษฐกิจได้ หากมีกรอบกฎหมาย การกำกับดูแล และการสื่อสารกับสังคมที่โปร่งใสและจริงจัง

กรอบคิดเชิงนโยบายสำหรับประเทศไทย: จากปัญหาใต้ดินสู่โอกาสทางเศรษฐกิจ

สำหรับประเทศไทย การออกแบบทิศทางนโยบายเกี่ยวกับการพนันจำเป็นต้องพิจารณาอย่างรอบด้าน แต่หากมองในมิติผลประโยชน์เชิงเศรษฐกิจและสังคมระยะยาว สามารถสรุปกรอบคิดหลัก ๆ ได้ดังนี้

1. ยอมรับข้อเท็จจริงว่า “ดีมานด์มีอยู่จริง”

จุดเริ่มต้นสำคัญคือการยอมรับว่า ความต้องการเล่นพนันในสังคมเป็นสิ่งที่มีอยู่จริง การมองเพียงมิติการปราบปรามโดยไม่ยอมรับข้อเท็จจริงทางเศรษฐกิจ จะทำให้กิจกรรมต่าง ๆ ไหลไปอยู่ใต้ดินและยากต่อการควบคุม

การยอมรับความจริงไม่ได้แปลว่าสนับสนุนให้เล่นแต่หมายถึงการมองปรากฏการณ์นี้อย่างมีเหตุผล เพื่อออกแบบนโยบายที่ลดผลเสียและเพิ่มประโยชน์สาธารณะให้ได้มากที่สุด

2. แยกแยะรูปแบบการพนันตามระดับความเสี่ยง

นโยบายที่มีประสิทธิภาพควรแยกแยะว่า การพนันรูปแบบใดมีความเสี่ยงสูงต่อปัญหาสังคม และรูปแบบใดที่สามารถกำกับดูแลได้ง่ายกว่า เพื่อกำหนดระดับความเข้มงวดที่เหมาะสม เช่น

• รูปแบบที่มีการเสี่ยงโชคอย่างรวดเร็วต่อเนื่อง อาจต้องมีกฎควบคุมที่เข้มงวดกว่า
• รูปแบบที่เกี่ยวข้องกับความบันเทิงและการท่องเที่ยว อาจเน้นโซนนิ่งและมาตรการคุ้มครองนักท่องเที่ยว

การแยกประเภทเช่นนี้ช่วยให้รัฐใช้ทรัพยากรกำกับดูแลได้อย่างคุ้มค่าและออกแบบกฎให้เหมาะกับความเสี่ยงแต่ละประเภท

3. สร้างสมดุลระหว่างรายได้รัฐกับการคุ้มครองประชาชน

แม้รายได้ภาษีจากการพนันจะเป็นโอกาสทางเศรษฐกิจที่น่าสนใจ แต่หัวใจสำคัญคือการไม่ปล่อยให้รายได้ระยะสั้นกลายเป็นต้นทุนทางสังคมระยะยาว ดังนั้นกรอบคิดที่สมดุลคือ

• ใช้รายได้ส่วนหนึ่งลงทุนในมาตรการป้องกันและบำบัดปัญหาการพนัน
• สร้างระบบข้อมูลและวิจัยอย่างต่อเนื่อง เพื่อติดตามผลกระทบและปรับนโยบาย
• เปิดพื้นที่ให้สังคมมีส่วนร่วมในการกำหนดทิศทาง ไม่ใช่ตัดสินใจในวงปิด

เมื่อออกแบบอย่างรอบด้าน การพนันที่เคยอยู่ใต้ดินอาจถูกเปลี่ยนจากแหล่งปัญหาให้กลายเป็นแหล่งรายได้ที่ถูกบริหารจัดการอย่างมีความรับผิดชอบได้ในที่สุด

สรุป: จากเงามืดของเศรษฐกิจสู่โอกาสในการออกแบบอนาคต

การพนันใต้ดินในประเทศไทยไม่ใช่เพียงประเด็นกฎหมายหรือศีลธรรมเท่านั้น แต่ยังเป็นภาพสะท้อนของเศรษฐกิจนอกระบบที่มีเม็ดเงินหมุนเวียนจำนวนมากหากมองอย่างรอบด้าน เราจะเห็นทั้ง

• การหมุนเวียนของเงินในระดับชุมชนและท้องถิ่น
• การจ้างงานโดยนัยในระบบใต้ดิน
• โอกาสที่สูญเสียไปในรูปของรายได้ภาษีและการคุ้มครองประชาชน

ในอีกมุมหนึ่ง ปรากฏการณ์เดียวกันนี้ก็เปิดประตูให้ประเทศไทยได้ตั้งคำถามใหม่ว่า จะดึงกิจกรรมที่มีอยู่จริงเหล่านี้ขึ้นมาสู่แสงสว่างของระบบเศรษฐกิจได้อย่างไร ออกแบบกรอบกฎหมาย การกำกับดูแล และระบบภาษีแบบไหน ที่ทำให้

• รัฐมีรายได้เพิ่มขึ้นอย่างโปร่งใส
• ประชาชนได้รับการคุ้มครองมากขึ้น
• เศรษฐกิจมีช่องทางการเติบโตใหม่ โดยไม่ทิ้งความรับผิดชอบทางสังคม

การมองการพนันใต้ดินผ่านเลนส์เศรษฐกิจจึงไม่ใช่การยอมรับปัญหา แต่คือการมองเห็นโอกาสในการออกแบบนโยบายเชิงสร้างสรรค์ที่เปลี่ยนพื้นที่มืดของระบบเศรษฐกิจให้กลายเป็นพลังขับเคลื่อนประเทศอย่างมีทิศทางและยั่งยืนมากขึ้นในระยะยาว